Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine je sa pravne strane, veoma značajna, jer je Ustavni sud, pored toga što je potvrdio da pogranične rijeke predstavljaju imovinu države a ne entiteta, pozvao i nadležne institucije da aktivno djeluju i da preuzmu nadležnosti nad tom imovinom, iako su i one same dosta dugo negirale da imaju nadležnost po tom pitanju.
Ustavni sud je u praksi više puta odlučivao o sporovima po Ustavu BiH između Bosne i Hercegovine i jednog entiteta. Tako je npr. u predmetu broj U-10/16 naveo: „U svojoj praksi u vezi sa pitanjem postojanja ustavnog spora, Ustavni sud je zauzeo stav da „akti i aktivnosti jednog od entiteta mogu pokrenuti pitanje postojanja spora između tog entiteta i Bosne i Hercegovine o nekom pitanju iz Ustava Bosne i Hercegovine za čije rješavanje je jedino nadležan Ustavni sud“ (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-10/16 od 1. decembra 2016. godine, tačka 32, dostupna na: www.ustavnisud.ba).
konkretnom slučaju, podnosioci zahtjeva tvrde da postoji spor između Bosne i Hercegovine i entiteta Republika Srpska, koji je nastao donošenjem osporenih odluka od strane Republike Srpske, za koje ovaj entitet nije nadležan, jer se radi o dodjeli koncesija na koncesionom dobru koje je državna imovina. Prema Ustavu BiH i odlukama Ustavnog suda, na koje su se pozvali u zahtjevu, za sva pitanja statusa državne imovine, uključujući i davanje koncesija, nadležna je javna vlast na nivou Bosne i Hercegovine, a ne na nivou entiteta.
S druge strane, Republika Srpska tvrdi da ne postoji spor u vezi osporenih odluka, jer je taj entitet nadležan za njihovo donošenje i prema Ustavu BiH, prema relevantnim odlukama Ustavnog suda, kao i prema Zakonu o koncesijama Bosne i Hercegovine i Zakonu o koncesijama Republike Srpske. U prilog ovoga stava, Republika Srpska tvrdi da koncesiono dobro u konkretnom slučaju nije državna imovina u smislu Ustava BiH i odluka Ustavnog suda, te da bi čak i u slučajupostojanja spora o koncesijama između Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, taj spor trebalo rješavati primjenom Zakona o koncesijama Bosne i Hercegovine, zbog čega Ustavni sud nije nadležan za njegovo rješavanje.
Ustavni sud se u dosadašnjoj praksi bavio pitanjima ustavnosti osporenih zakona vezano za status državne imovine. Tako je u predmetu broj U-1/11 ocjenjivao ustavnost
Zakona o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji Republike Srpske i pod zabranom je raspolaganja (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U- 1/11 od 13. jula 2012. godine, dostupna na web stranici Ustavnog suda www.ustavnisud.ba).
U obrazloženju odluke u stavu 62. je navedeno: „Državna imovina“, iako je to oblik vlasništva koji je po svojoj strukturi sličan građanskopravnom privatnom vlasništvu, predstavlja poseban pravni koncept, te, iz toga razloga, uživa poseban status. Državna imovina je karakteristična po javnopravnoj prirodi odnosa subjekata i korištenja te imovine, kao i njezinoga titulara. Ona obuhvaća, s jedne strane, pokretne i nepokretne stvari koje su u rukama javne vlasti i koje joj služe radi vršenja te vlasti, s druge strane, ona može obuhvatiti «javno dobro» (morska voda i morsko dno, riječna voda i riječna korita, jezera, planine i druga prirodna bogatstva, javna saobraćajna mreža, saobraćajna infrastruktura, itd.). Ono, po svojoj prirodi, prioritetno služi svim ljudima u državi. Kao takvo, «javno dobro» može biti izuzeto iz pravnog prometa (res extra commercium) zbog svoga značaja, jer je to jedini način da bude sačuvano i zaštićeno.“. U odluci broj U-9/19 Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost osporenih odredbi Zakona o unutrašnjoj plovidbi Republike Srpske kojima je regulisana plovidba na rijekama u RS (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-9/19 od 6. februara 2020. godine, dostupna na web stranici Ustavnog suda www.ustavnisud.ba).
U obrazloženju citirane odluke je u stavu 40. navedeno: „Iz citirane prakse Ustavnog suda proizlazi da se vode, kao javna dobra, smatraju državnom imovinom. Kada se osporeni član 4., čita zajedno sa odredbama člana 3. stav (1) predmetnog zakona, proizlazi da se pod unutrašnjim vodama smatraju „…vodeni prostori… na čijim se određenim plovnim putevima obavlja plovidba…“. Međutim, očigledno je da se pod
„unutrašnjim vodama“ odnosno „vodenim prostorima“, iz navedenih članova predmetnog zakona, smatraju vode kao javna dobra, za koje je Ustavni sud ranije zauzeo stav da ulaze u okvir državne imovine (riječna voda i riječna korita, jezera, tekuća voda, kako je to navedeno u citiranim tač. 62. i 82. u odluci U-1/11).
Ustavni sud (i) u konkretnom slučaju smatra da su „unutrašnje vode“, iz osporenog člana 4., obuhvaćene pojmom državne imovine. Za Ustavni sud ne može biti opravdanje ukazivanje zakonodavca da se radi o „unutrašnjim vodama na teritoriji Republike Srpske“, jer se opet sve to nalazi na teritoriji države BiH. U smislu pojma titulara državne imovine ne postoje neke apstraktne „vanjske vode“, da bi onda zakonodavac mogao da pravi razliku u odnosu na „unutrašnje vode“ na teritoriji Republike Srpske koje su njegova imovina.“
U st. 45. i 48. je navedeno: „Kako je nagoviješteno u prethodnom dijelu obrazloženja, Ustavni sud smatra da Republika Srpska ima nadležnost da reguliše pitanje unutrašnje plovidbe, ali na isključivo unutrašnjim vodama. Pod „isključivo unutrašnjim vodama“, u smislu ustavne podjele nadležnosti, Ustavni sud smatra vode Republike Srpske koje nisu istovremeno i državne granice i međunarodne plovne rijeke. Narodna skupština
ne može zasnivati svoju isključivu nadležnost nad regulisanjem pitanja unutrašnje plovidbe na rijeci Savi i Drini, samo zato što one u određenom dijelu protječu kroz Republiku Srpsku. Ustavni sud je slično zaključio i za regulisanje pitanja imovine (vlasništva) nad vodenim tokovima u Republici Srpskoj.“
Za razliku od navedenih primjera iz prakse u vezi statusa državne imovine, u kojima nije donesen zakon na nivou Bosne i Hercegovine, kojim bi bilo regulisano pitanje statusa državne imovine, u konkretnom slučaju je pitanje koncesija regulisano Zakonom o koncesijama Bosne i Hercegovine, Zakonom o koncesijama Republike Srpske, Zakonom o koncesijama Federacije BiH i zakonima o koncesijama kantona u Federaciji BiH. Tako je, u članu 1. Zakona o koncesijama Bosne i Hercegovine propisano da se
„ovim zakonom propisuju način i uvjeti pod kojima se mogu dodjeljivati koncesije u Bosni i Hercegovini, nadležnost za dodjelu koncesija, institucionalna struktura, nadležnost i druga pitanja vezana za rad Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine, tenderski postupak, sadržaj i djelovanje ugovora o koncesiji, prava i obaveze koncesionara i druga pitanja vezana za koncesije, koja su od značaja za Bosnu i Hercegovinu“. Također, „utvrđuju se uslovi pod kojima se domaćim i stranim pravnim licima mogu dodjeljivati koncesije u sektorima koji su, po Ustavu Bosne i Hercegovine i zakonima Bosne i Hercegovine, u nadležnosti Bosne i Hercegovine, i u slučaju predstavljanja međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, kao i kada se koncesiono dobro prostire na Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku i to: za osiguranje infrastrukture i usluga, eksploatacije prirodnih resursa i objekata koji služe njihovom iskorištavanju, finansiranju, projektovanju, izgradnji, obnovi, održavanju i/ili rukovođenju radom infrastrukture i za nju vezanih objekata i uređaja“. Istim zakonom, u smislu člana 5. stav 1. „osniva se Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine, kao nezavisno regulatorno tijelo, koja svoje nadležnosti obavlja u svojstvu Komisije za dodjelu koncesija Bosne i Hercegovine ili u svojstvu Zajedničke komisije za koncesije. Ovaj zakon predviđa i način i tijelo nadležno za rješavanje sporova o koncesijama. Tako, prema članu 4. stav 3. „sporna pitanja koja nastanu u vezi s dodjelom koncesija između Bosne i Hercegovine i/ili Republike Srpske, rješava Zajednička komisija za koncesije“.
Ustavni sud primjećuje da Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine ne sadrži posebne odredbe kojima bi se utvrdio način i ovlašteni subjekt za pokretanje spora iz nadležnosti Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine u svojstvu Zajedničke komisije za koncesije. Dakle, postoji pravna praznina, koju Ustavni sud mora, shodno tome, popuniti.
U vezi sa odgovorom Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine, datim na upit Ministarstva energetike i rudarstva Republike Srpske, a koji je dostavljen uz odgovor na zahtjev, Ustavni sud konstatuje da je dat od strane zamjenika predsjedavajućeg Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine, te se ne može smatrati odlukom, odnosno stavom Komisije u smislu čl 12. i 13. Zakona o koncesijama Bosne i Hercegovine. Stoga, ovaj odgovor Ustavni sud ne može uzeti u obzir u smislu postojanja i rješenja konkretnog spora.
Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud zaključuje da postoji spor između Bosne i Hercegovine i Republike Srpske u vezi sa osporenim odlukama u pogledu statusa koncesionog dobra i nadležnosti za njihovo donošenje, jer ih je donijela Republika Srpska u uvjerenju da za to ima nadležnost prema Ustavu BiH, odlukama Ustavnog suda i relevantnim zakonima o koncesijama. Dok, s druge strane, podnosilac zahtjeva, koji je ovlašten prema Ustavu BiH, smatra da Republika Srpska nema nadležnost za donošenje osporenih odluka jer se tiči statusa državne imovine o kojem se može odlučivati samo na nivou Bosne i Hercegovine. Obzirom na činjenicu da je odlukom institucije Bosne i Hercegovine-Parlamentarne skupštine-donesen Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, koji sadrži odredbe i o načinu i tijelu za rješavanje sporova između Bosne i Hercegovine i entiteta o pitanjima koncesije, Ustavni sud zaključuje da je za rješenje spora potrebno obavezati Komisiju za koncesije Bosne i Hercegovine da u svojstvu Zajedničke komisije za koncesije donese odluku.
Ustavni sud je, uzimajući u obzir sve navode podnosilaca zahtjeva, kao i navode iz odgovora Republike Srpske, te činjenicu da ovom odlukom nije konačno riješen predmetni spor, ostavio odgovarajući rok za rješavanje spora od najduže tri mjeseca od dana dostavljanja ove odluke Komisiji za koncesije Bosne i Hercegovine u svojstvu Zajedničke komisije za koncesije. Iz ovog razloga, Ustavni sud je odlažio dalje postupanje po ovom dijelu zahtjeva sine die do donošenja odluke od strane navedene komisije. Obzirom na navedeno, Ustavni sud je zaključio da neće posebno razmatrati zahtjev za donošenje privremene mjere.
Odluka Ustavnog suda kojim se budi Komisija za koncesije BiH kao tijelo koje je bilo neaktivno prethodnih godina, sasvim je jasno da Ustavni sud, pored namjere da proširi teritoriju koja se smatra državnom imovinom, je i proširio i nadležnost državnih institucija i ohrabio ih da djeluju u tom pravcu.
